Economia sociale a parole, welfare al collasso nei fatti. In Sicilia le cooperative finanziano servizi di assistenza che la PA non paga

Michele Cappadona, AGCI Sicilia: «Mentre Governo e Unione europea indicano cooperative, Terzo settore e imprese sociali come uno dei pilastri delle nuove politiche di sviluppo, in Sicilia il sistema dell’assistenza continua a funzionare al contrario: rette ferme a parametri inadeguati, CCNL da anni non recepito nei corrispettivi, ritardi cronici nei pagamenti, Comuni che arrivano a far svolgere i servizi senza assumere gli impegni di spesa».

E la Regione, nonostante la legge le attribuisca vigilanza e poteri sostitutivi, resta sostanzialmente alla finestra. Il caso di Lipari apre adesso anche il capitolo dei debiti fuori bilancio.

«C’è una contraddizione che ormai non può più essere nascosta dietro il linguaggio rassicurante dei programmi, dei tavoli istituzionali e delle dichiarazioni sulla centralità del Terzo settore», dichiara Michele Cappadona, presidente dell’Associazione Generale delle Cooperative Italiane-AGCI Sicilia. «Da una parte lo Stato riconosce formalmente l’Economia Sociale come componente strutturale del sistema produttivo nazionale, ne individua le organizzazioni, ne valorizza il ruolo nella crescita, nella coesione e nella risposta ai bisogni delle comunità. Dall’altra, in Sicilia, una parte importante di quella stessa Economia Sociale viene lasciata a finanziare con risorse proprie servizi pubblici essenziali che Comuni e Regione affidano alle cooperative sociali ma non riescono, o non provvedono, a remunerare correttamente e senza ritardi, anche di anni».

È il paradosso che emerge con crescente evidenza dalle denunce di AGCI Sicilia e che oggi assume un rilievo ancora più grave. Perché al mancato adeguamento delle rette e ai ritardi dei pagamenti si aggiunge, in alcuni casi, un problema preliminare: l’assenza dello stesso impegno di spesa necessario a pagare servizi già affidati e già resi. Non è una sfumatura burocratica. È il punto nel quale una crisi finanziaria delle cooperative diventa anche una questione di irregolarità dei bilanci pubblici.

Già nel maggio 2025 AGCI Sicilia aveva descritto cooperative sociali “stritolate” tra il nuovo CCNL, rette pubbliche rimaste inadeguate e pagamenti che arrivano con ritardi incompatibili con la gestione di imprese nelle quali il costo del personale può incidere fino al 90 per cento. Il presidente di AGCI Sicilia Michele Cappadona aveva allora segnalato anche casi nei quali Comuni e ASP non avevano provveduto all’indispensabile impegno di spesa per il 2025, con il risultato di bloccare a monte il normale percorso che conduce dalla prestazione alla fattura e dalla fattura al pagamento. A oltre un anno di distanza, quel problema non appare superato. Anzi, rischia di essersi sedimentato nei bilanci degli enti locali.

«Il nodo critico che ha aggravato, facendola precipitare, la crisi del sistema delle strutture assistenziali in Sicilia resta il rinnovo, nel 2024, del CCNL delle cooperative sociali, del tutto ignorato dal governo regionale, dai Comuni e dalle altre stazioni appaltanti pubbliche», continua Cappadona. «Le nuove condizioni economiche contrattuali hanno prodotto già da due anni un aumento significativo del costo del lavoro, che in questo settore rappresenta di gran lunga la voce principale della spesa. Eppure le convenzioni di affidamento dei servizi su parametri regionali continuano a essere remunerate sulla base di rette che non hanno seguito alcun adeguamento dei costi, come espressamente previsto per legge».

L’istanza presentata da AGCI Sicilia il 21 luglio scorso all’Assessorato regionale della Famiglia denuncia l’iniquità di un sistema nel quale il nuovo contratto nazionale incide direttamente sull’equilibrio economico delle cooperative, mentre Comuni e altre stazioni appaltanti i servizi di assistenza continuano a corrispondere importi insufficienti. AGCI Sicilia ha chiesto alla Regione un monitoraggio sull’intero territorio siciliano, la verifica della conformità delle convenzioni alle nuove condizioni economiche e, nei confronti degli enti inadempienti, l’attivazione dei poteri sostitutivi.

«Il problema è semplice da comprendere anche fuori dal linguaggio giuridico», spiega Cappadona. Una cooperativa che gestisce una comunità per minori, una struttura per persone con disabilità, un servizio domiciliare o un presidio per anziani non può diminuire arbitrariamente il numero degli operatori, rinviare il pagamento degli stipendi o applicare ai dipendenti un contratto collettivo superato soltanto perché il Comune continua a riconoscere una retta costruita su costi ormai inapplicabili, da adeguare da anni secondo il codice degli appalti».

Il CCNL in vigore va applicato. Gli stipendi vanno pagati ogni mese. Contributi, assicurazioni, energia, alimentazione, manutenzioni e forniture non attendono i tempi della pubblica amministrazione. In questo modo una convenzione pubblica rischia in sostanza di trasformarsi in una linea di credito forzosa concessa dalla cooperativa all’ente pubblico.

Il corto circuito dell’omesso impegno di spesa

«Adesso emerge un ulteriore livello della crisi – continua Cappadona -. Il caso segnalato per il Comune di Lipari riguarda servizi socio-assistenziali affidati in convenzione a partire dal 1° gennaio 2025 per i quali non risulterebbe assunto il necessario impegno di spesa». AGCI Sicilia ha chiesto naturalmente all’amministrazione regionale, Dipartimento della Famiglia e delle Politiche Sociali, di verificare la circostanza. Ma se confermata, cambia radicalmente il quadro. Non saremmo più soltanto in presenza di un Comune che paga in ritardo. Saremmo davanti a prestazioni richieste, affidate ed eseguite senza che la relativa obbligazione sia stata correttamente portata nel circuito contabile dell’ente».

Su questo punto una recentissima deliberazione della Corte dei conti offre un’indicazione difficilmente equivocabile. La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la n. 160/2025/PAR, ha esaminato proprio il caso di una convenzione regolarmente approvata da un Comune ma non seguita dall’assunzione dell’impegno contabile. Per la magistratura contabile l’esistenza della convenzione non sana la mancanza dell’impegno: l’obbligazione è sorta, ma è rimasta priva della necessaria copertura contabile.

«La conseguenza è rilevante – spiega Cappadona-. Quando il servizio è già stato acquisito in violazione delle regole dell’articolo 191 del Testo unico degli enti locali, non basta adottare a posteriori un normale impegno come se nulla fosse accaduto. Occorre verificare se ricorrano i presupposti per il riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), del TUEL, nei limiti dell’utilità e dell’arricchimento conseguiti dall’ente».

La stessa Corte dei conti chiarisce che perfino l’esistenza di somme già accantonate non permette di saltare questo passaggio: prima viene il riconoscimento consiliare del debito, poi può arrivare il pagamento. E aggiunge un principio che rende ancora meno giustificabile l’inerzia: il tempestivo riconoscimento dei debiti fuori bilancio non è una scelta discrezionale dell’ente, ma un obbligo giuridico. Lasciare passività fuori dal bilancio può alterare la rappresentazione reale della situazione finanziaria del Comune e produrre ulteriori squilibri.

«Per le cooperative sociali significa un’altra cosa molto concreta: dopo aver anticipato per mesi stipendi e costi per assicurare un servizio pubblico, possono ritrovarsi ad attendere anche i tempi necessari al Comune per riconoscere formalmente un debito che esiste perché il Comune stesso non aveva assunto tempestivamente l’impegno», chiarisce Cappadona. «La Regione ha il potere di vigilare. Ma soprattutto ha il dovere di farlo».

È qui che entra in gioco la responsabilità politica e amministrativa della Regione Siciliana.

«Ogni mese entro il giorno 10 il Comune di Patti, sindaco Gianluca Bonsignore, paga regolarmente le strutture che erogano i servizi di assistenza. Perché tutti gli altri Comuni della Sicilia non fanno lo stesso? La L.R. 22 del 1986 non assegna all’Assessorato della Famiglia il ruolo di spettatore delle disfunzioni comunali – osserva Cappadona -. L’articolo 12 attribuisce alla Regione il controllo sugli adempimenti posti a carico degli enti locali e prevede interventi sostitutivi nei confronti degli organi inadempienti. Dal 2022 la formulazione è diventata ancora più esplicita. Il comma 2-bis dell’articolo 20 stabilisce che la Regione provvede a vigilare sull’adempimento degli obblighi relativi alle convenzioni socio-assistenziali e ad agire in via sostitutiva rispetto all’ente locale inadempiente. Non “può valutare se vigilare”. Non “può eventualmente intervenire”. La legge affida alla Regione una funzione precisa di vigilanza e di intervento al posto dell’Ente, funzione che è di competenza dell’assessorato regionale alla Famiglia, Politiche sociali, Lavoro, guidato dall’on, Nuccia Albano».

Eppure AGCI Sicilia denuncia da tempo proprio l’assenza di quel controllo. Nell’istanza di luglio ha chiesto formalmente all’Assessorato regionale retto dall’on. Nuccia Albano di accertare la situazione delle convenzioni nei Comuni siciliani, verificare l’adeguamento dei corrispettivi, diffidare gli enti inadempienti e, in caso di ulteriore inerzia, attivare gli strumenti sostitutivi.

Se oggi emergono anche convenzioni eseguite senza impegno di spesa, la necessità di una ricognizione regionale diventa ancora più urgente. Occorre sapere quanti Comuni abbiano assunto regolarmente gli impegni per il 2026, quanti abbiano ancora obbligazioni del 2025 non contabilizzate, quanti debiti fuori bilancio siano già emersi e quanti, invece, rimangano nascosti dietro fatture non pagate o addirittura non emesse. È inconcepibile aspettare che ogni singola cooperativa insegua il proprio Comune committente inadempiente.

L’Economia Sociale celebrata nei piani, finanziatrice involontaria nella realtà

La contraddizione diventa persino più evidente se si guarda alla direzione imboccata dalle politiche nazionali ed europee. Il 2 luglio il Governo ha dato il via libera politico al Piano d’Azione Nazionale per l’Economia Sociale, costruito sulla Raccomandazione europea del 27 novembre 2023. Cooperative, imprese sociali, enti del Terzo settore e altri soggetti vengono riconosciuti come parte di un comparto produttivo al quale attribuire un ruolo nello sviluppo economico, nella coesione sociale e nella risposta ai bisogni delle comunità. Il Piano dedica attenzione all’accesso al credito, agli strumenti finanziari, agli appalti pubblici e al partenariato tra pubblico e privato.

«Non si tratta affatto di un settore marginale», segnala Cappadona. «Le politiche governative sull’economia sociale ricordano che il sistema non profit italiano produce un valore economico stimato in 84 miliardi di euro annui; nelle attività di assistenza sociale e protezione civile è concentrata metà dell’occupazione dipendente dell’intero non profit».

Ed è proprio qui che la situazione siciliana appare quasi surreale. A Roma si studiano nuovi strumenti per sostenere e facilitare l’accesso al credito dell’Economia Sociale. In Sicilia le cooperative sociali hanno bisogno di credito perché gli enti pubblici non pagano tempestivamente ciò che devono. A livello nazionale si parla di rafforzare il partenariato pubblico-privato. In Sicilia il “partner” privato viene spesso utilizzato per anticipare stipendi, contributi e costi di gestione del servizio pubblico. Il Piano nazionale invita le amministrazioni a riconoscere il valore economico, sociale e ambientale prodotto dalle imprese dell’Economia Sociale. Ma sul territorio continuano a sopravvivere convenzioni con parametri economici inadeguati e, nel caso più grave, servizi che possono essere stati svolti senza che il Comune abbia neppure assunto il corrispondente impegno di spesa. È difficile immaginare una contraddizione più evidente.

Il rischio non riguarda soltanto le cooperative

Considerare tutto questo una vertenza economica fra pubbliche amministrazioni e imprese sarebbe un errore.

«Quando una cooperativa sociale non riceve quanto necessario a coprire il costo effettivo del servizio, ad essere messa in discussione non è soltanto la sua sopravvivenza aziendale», dichiara Cappadona. «Sono coinvolti i lavoratori, che devono ricevere regolarmente le retribuzioni previste dal contratto nazionale; i fornitori; le famiglie; soprattutto gli utenti. Dietro ogni convenzione ci sono persone con disabilità, minori, anziani, cittadini non autosufficienti, soggetti in condizioni di fragilità ai quali la pubblica amministrazione deve assicurare prestazioni che non possono dipendere dalla capacità finanziaria della cooperativa chiamata ad anticiparne il costo. È questo il vero punto politico. L’Economia Sociale non può essere celebrata nei documenti programmatici e contemporaneamente utilizzata come ammortizzatore delle inefficienze della pubblica amministrazione. Non si può invocare la sussidiarietà quando occorre affidare un servizio e dimenticarla quando arriva il momento di coprirne correttamente il costo».

AGCI Sicilia chiede da tempo che la Regione eserciti fino in fondo le competenze che la legge le assegna. Alla luce delle nuove criticità, quella richiesta da tempo reiterata acquista oggi un significato ancora più preciso: controllare Comune per Comune, far emergere le passività, impedire la formazione di nuovi debiti fuori bilancio, adeguare le rette al costo reale del lavoro e intervenire in via sostitutiva dove gli enti locali continuano a non adempiere.

«Il tema dell’Economia Sociale, prima ancora che nei grandi piani nazionali, si misura qui – continua Cappadona -. Nel momento in cui una comunità alloggio deve pagare gli operatori. Nel momento in cui una cooperativa deve scegliere se indebitarsi per continuare ad assistere gli utenti. Nel momento in cui un Comune deve mettere in bilancio il costo del servizio che ha deciso di affidare.

Se la Sicilia vuole davvero riconoscere il valore dell’Economia Sociale – conclude Michele Cappadona -, deve cominciare da un principio assai meno sofisticato di qualsiasi piano strategico: i servizi pubblici affidati devono essere finanziati correttamente e pagati nei tempi dovuti. Le omissioni devastano il sistema del welfare in Sicilia. Chi ha per legge il compito di vigilare sull’assistenza ai cittadini non può continuare a comportarsi come se il problema riguardasse sempre qualcun altro».