CLLD, il “modello GAL”. Arginare la crisi rafforzando le politiche di sviluppo guidato da comunità locali e partenariati pubblico-privati

Da emergenza a emergenza, in un allarmante scenario di nuova crisi per una guerra che si combatte in Europa, il 25 settembre in Sicilia come in Italia le elezioni rinnoveranno il quadro politico di governo regionale e nazionale. I Gal come modello partecipativo per gestire efficacemente il rilancio a partire dall’economia dei singoli territori.

Il 1° luglio 2021 sono entrati in vigore i Regolamenti UE per la programmazione 2021-2027. Una straordinaria mole di risorse per il rilancio economico è ora in attesa di essere messa in moto attraverso strumenti, misure e organismi in grado di garantirne l’attuazione.
L’Italia è il paese europeo che gode dei maggiori benefici del PNRR, il Recovery Plan italiano che assomma le risorse del Quadro Finanziario Pluriennale rafforzato e del NEXT Generation UE.

I Gal sono ormai un consolidato modello “bottom-up” di soggetti protagonisti dello sviluppo locale di tipo partecipativo, cofinanziato dai fondi strutturali e di investimento europei, esteso ai Flag. Sebbene la loro utilizzazione sia destinata ad ampliarsi, non vi è ancora piena e diffusa consapevolezza della loro natura giuridica.

A fornire elementi di chiarezza sull’inquadramento giuridico dei Gal, è intervenuta nel 2021 una sentenza emanata dai giudici amministrativi, che ha fatto emergere la complessità che deriva dalla loro particolare natura di “enti privati partecipati anche da enti pubblici”.

Il ricorso aveva per oggetto una lamentata irregolarità nella convocazione dell’Assemblea di un Gruppo di Azione Locale. I rappresentanti di tre Comuni hanno chiesto l’annullamento per difetto di convocazione al Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Il GAL si è opposto eccependo gli aspetti della propria natura privatistica e l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, che è stata accolta dal TAR.

Nel pronunciarsi, i giudici hanno fornito con chiarezza l’inquadramento giuridico dei GAL.
«I gruppi di azione locale (GAL) costituiscono i soggetti deputati a svolgere importanti funzioni nel sistema relativo alla gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (SIE), spettando ad essi, ai sensi dell’art. 32 del Regolamento UE n. 1303/2013 del 17.12.2013, la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP)».
Lo stesso art. 32, par. 2, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013 stabilisce che i gruppi di azione locale siano «composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto».
Dunque, la componente pubblica nell’organo decisionale sarà sempre minoritaria.
L’art. 34, par. 2, del regolamento dispone, poi, che «[l]’autorità o le autorità di gestione responsabili provvedono affinché i gruppi di azione locale scelgano al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure si riuniscano in una struttura comune legalmente costituita».
Dunque, laddove riuniti in una “struttura comune legalmente costituita”, i GAL assumono la configurazione di soggetto collettivo di diritto privato a partecipazione pubblica necessaria e minoritaria.
Inoltre, l’art. 34, par. 3, lett. b), del regolamento prevede, per la selezione degli interventi che attuano la strategia, che «almeno il 50% dei voti espressi nelle decisioni di selezione provenga da partner che sono autorità non pubbliche».
Il peso della presenza della componente pubblica è quindi significativamente attenuato, sottolineano i giudici.

Ciò premesso, per stabilire la disciplina concretamente applicabile all’attività dei GAL (ed individuare di conseguenza il plesso giurisdizionale chiamato a conoscere delle relative controversie), occorre muovere dalla natura degli atti concretamente assunti, secondo la prospettiva della nozione funzionale e dinamica dell’ente pubblico fatta propria anche dalla giurisprudenza amministrativa, che ha osservato che «quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene, di regola, “ente pubblico” a prescindere dalla sua veste formale. Deve essere ribadito che lo diviene non in maniera statica ed immutevole, ma dinamica e mutevole, perché dismette quella veste quando svolge altre attività non procedimentalizzate» (Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3043).

Il caso dei gruppi di azione locale si inquadra nell’approccio da ultimo ricordato, giacché non tutte le manifestazioni della loro attività appaiono essere sottoposte alle regole del diritto pubblico. Così, in via esemplificativa, avendo riguardo alle regole ed ai principi che il GAL si trova, di volta in volta, a dover applicare, lo sono: i procedimenti istruttori finalizzati all’approvazione delle graduatorie per l’erogazione dei finanziamenti sui fondi SIE; l’applicazione delle norme sulle procedure di scelta delle controparti contrattuali ai fini dell’acquisizione di beni e servizi; l’applicabilità del d.lgs. n. 175/2016 con particolare rilievo ai fini del reclutamento del personale; «limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario» ai fini dell’applicazione della normativa in materia di accesso di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990; limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, sarà applicabile la disciplina in materia di accesso civico e di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni.

D’altra parte, «tenuto conto della nozione “funzionale” dell’ente pubblico sopra ricordata, non possono invece ritenersi soggetti alla disciplina pubblicistica gli atti nei quali si esplica la “vita interna” dell’organismo collettivo (associativo o societario)». Così è per le procedure di convocazione delle adunanze degli organi collegiali interni dell’ente collettivo e per gli aspetti relativi alla valida costituzione degli stessi ed alla valida espressione della loro potestà decisionale, con tutto ciò che ne consegue in riferimento ai modi e alle forme della tutela giurisdizionale dei soci che contestino la legittimità delle decisioni assunte dagli organi associativi per violazione delle relative norme.
«Si tratta di atti che, costituendo espressione di attività iure privatorum dell’ente associativo che non coinvolge direttamente attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, nei termini sopra indicati, sono da ritenersi sottoposti alle norme civilistiche, con conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle controversie da essi nascenti tra i soci e tra questi e gli organi associativi. Né a diverse conclusioni può condurre la considerazione della natura pubblica del socio che, occasionalmente, si dolga dell’ipotetica violazione delle norme adesso in discorso e della conseguente illegittimità delle decisioni assunte dall’organo assembleare».